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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之十


来源:国土资源部网站 发布人:中国土地学会、中国国土资源报社 发布时间:2017-07-04

 

201752日,国土资源部储量司司长鞠建华同志接受了专访,就生态文明建设对美丽国土建设的时代诉求、山水林田湖生命共同体与国土综合整治,以及国土综合整治作为实施生态文明建设的重要抓手、国土综合整治重大平台搭建、因地制宜部署实施国土综合整治重大工程等重要问题进行了阐述。鞠建华同志长期从事国土空间规划、国土综合整治的研究、组织和管理工作,具有丰富的实践经验和深厚的理论功底。在《纲要》编制过程中,他作为当时的国土资源部规划司领导,对《纲要》编制工作的组织推进、框架结构的形成、重要观点的提炼以及文本的编制修改等付出了艰辛努力。

感谢鞠建华同志接受专访、对文稿进行审核并授权发布。感谢中国国土资源经济研究院强海洋同志的辛勤劳动!

鞠建华:大力推进国土综合整治 助力美丽中国建设

1.如何理解国土是“山水林田湖”生命共同体的命脉?

当前,生态文明建设已融入经济社会发展“五位一体”的总体布局。十八届三中全会强调“实现要素综合、职能综合、手段综合,形成从山顶到海洋的一体化管理”,倡导山水林田湖生命共同体的重要理念。《纲要》指出“实施国土综合整治重大工程,修复国土功能,增强国土开发利用与资源环境承载能力之间的匹配程度,提高国土开发利用的效率和质量”。 

国土是生态文明建设的空间载体。“国土综合整治”概念的提出,核心理念是按照生态系统的整体性、系统性和内在规律性,统筹考虑自然生态和经济社会各要素,进行全方位、立体性综合治理。目的是避免以往由部门各自为政,导致山水林田湖生命共同体被割裂,造成国土利用效率和效益低下的困境;实现修复提升国土功能,增强国土开发利用与资源环境承载能力之间的匹配程度,提高国土开发利用的效率和质量。这就要求我们进一步关注生态系统的有机内在关联和资源的合理配置,通过创新管理体制机制,理顺工作机制和多元化投入机制,科学实施重大工程,实现山水林田湖这一生命共同体的国土服务功能的最大化,促进国土资源的永续利用与人地和谐。 

当前,我国生态环境压力不断加大,部分地区环境质量持续下降,2015年十大流域的700个水质断面监测中,劣V类水质断面比例占8.9%;全国土壤总的点位超标率为16.1%,耕地土壤点位超标率为19.4%;全国水土流失、沙化和石漠化面积分别为295万平方千米、173万平方千米和12万平方千米;陆源和海上污染物排放总量快速增长,近岸海域污染加重,海洋生态服务功能退化。 

以上一系列生态环境问题,均不同程度上反映了生产力布局、资源环境承载能力与综合治理能力以及部门协同合作中存在的短板问题。各种问题互为基础,又相互交织,形成日益突出的生态环境矛盾。实施国土综合整治,正是落实生态文明建设理念的战略抉择,是优化国土空间开发格局的重要手段,是“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的重要举措,是“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的必然选择。 

2.如何搭建“山水林田湖”生命共同体的国土综合整治平台?

搭建国土综合整治平台,形成面向多目标、多政策支撑、多资金来源、多元主体参与、利益平衡协调的国土整治综合制度,以国土综合整治作为实施《纲要》、促进生态文明建设的重要抓手。

首先,建立国土综合整治平台。按照既着眼克服现有体制弊端,又为完全理顺体制创造条件、奠定基础的思路,对涉及国土空间和自然资源管理的国土、住建、水利、农业、林业、环保等相关部门职能进行梳理、评估的基础上,对相关职能进行整合,由一个部门负责统筹国土服务功能修复治理职责,形成权责清晰、衔接有序、运行顺畅、监管有力的国土综合整治体制机制。

其次,加强空间规划统筹引领。建立覆盖全域、衔接协调、管控有序的国土空间规划体系,进行空间层次的合理划分,推动涉及国土空间的相关规划由外延扩张向结构优化转变。在国家层面制定以国土规划为标志的国土空间规划纲要,省级层面(跨区级层面)制定全域性的国土空间规划,并与市县级土地利用、环境保护、城乡建设、产业布局等规划实现空间上无遗漏覆盖、功能上无重叠冲突、地块上无缝隙对接。实现单项整治向综合整治的转型跨越、自然生态系统与社会生态系统的协调统一。 

再次,建立项目资金整合机制。国外的国土综合整治已经形成了多元化投资机制。以德国土地整理为例,联邦政府投资48%,地方政府投资32%,土地所有者投资20%。在我国,多由政府进行投入,但是由于国土整治任务重,中央及地方的资金缺口较多,而其他一些筹资渠道尚未通畅,致使资金良性造血功能不足,影响国土整治的开展和成效。需要创新国土整治的多元投资机制,按照谁投资、谁受益的原则,探索国家扶持和市场运作的机制,总结以往工作经验,从土地、经济、户籍管理、重大项目安排等多方面,创新和完善国土综合整治配套制度,加大综合性配套制度供给力度,保障和提高国土综合整治的工作效率。构建财政引导、多元投入的新机制,充分发挥中央财政资金的引导作用,重点支持历史遗留问题较多、区域发展滞后等问题区域以及对全局发展有重要影响的区域的国土综合整治工作。在推进过程中,积极拓宽国土综合整治资金渠道,探索建立鼓励社会资金投资多元投入机制。 

最后,加强相关基础制度建设。从国土综合整治管理的国内外经验来看,统一立法、综合管理正成为趋势。长期看,要适应依法推进国土综合整治需要,加快研究起草国土综合整治法律法规,为国土综合整治相关规划编制、实施和管理提供法律依据,解决整治的部门化、短期化和利益导向化问题。短期看,相应修改《土地管理法》、《森林法》、《水法》等具体条款,从法律上保障国土综合整治的协同性、统一性和有序性。在自然空间用途管制基础上,探索形成以土地整治为载体的国土综合整治管理体制,提高国土开发利用的质量和效率。 

3.如何因地制宜部署实施国土综合整治重大工程?

第一,要推进重点地区国土综合整治。

国土综合整治,核心的思想是坚持习近平总书记提出的山水林田湖是一个生命共同体的要求。《纲要》划分了“四区一带”的综合整治区,即以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带(即“四区一带”)和海岛地区为重点开展国土综合整治。 

在城市化地区,重点开展城市低效用地的再开发和人居环境的综合整治,通过低效用地再开发,优化用地结构,实现地尽其利、地尽其用。在农村地区,重点开展农村居民点综合整治和高标准农田建设,通过整治改善农村的人居环境,加强基础和公共设施服务。落实藏粮于地、藏粮于技的战略,建成12亿亩高标准农田,保障国家粮食安全。在重点生态功能区,重点开展退耕还林、还湿、还草,强化水源的涵养功能,增强水土的保持能力,提高防风固沙的水平。在矿产资源开发集中区,重点开展矿山地质环境综合治理和绿色矿山建设,恢复废弃矿山的自然生态功能,实现矿山生产的安全、环保、节能、高效。在海岸带和海岛综合整治区,重点开展2000公里左右的海岸带整治和修复,规范无居民海岛开发利用,保护和修复海洋生态环境。 

第二,近期应积极开展重点专项领域的国土综合整治工程。 

1.土壤污染防治行动计划。着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居生态环境两大突出问题。开展土壤污染加密调查。实施土壤污染分类分级防治,优化保护未受污染耕地,安全利用轻中度污染耕地,严格管控重度污染耕地,加强建设用地土壤环境监管。推进土壤污染治理与修复,加强化工企业安全环保搬迁后土壤污染治理,“十三五”期间,完成100个农用地和100个建设用地污染治理试点,开展1000万亩污染耕地治理修复和4000万亩受污染耕地风险管控。 

2.重金属污染综合治理。深入推进以湘江流域为重点的重金属污染综合治理,启动12个重金属综合防控国家示范区和10个典型流域重金属综合整治示范工程。加大重有色金属矿采选和冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等防控力度,推进涉重金属企业落后产能淘汰。 

3.地质灾害综合治理。对不宜采用工程措施治理的、受地质灾害威胁严重的居民点,结合易地扶贫搬迁、生态移民等任务,实行主动避让,易地搬迁,指导地方努力完成40万户140万受地质灾害威胁群众的搬迁避让工作。选择威胁人口众多、财产巨大,特别是威胁县城、集镇的地质灾害隐患点开展工程治理,基本完成已发现的威胁人员密集区重大地质灾害隐患的工程治理,规划部署300条特大型泥石流沟、1500处特大型及大型崩塌滑坡、20000处中小型地质灾害隐患点的工程治理。在地面沉降、地裂缝灾害比较严重的长江三角洲、华北平原和汾渭盆地等区域,严格控制地下水开采,实施地下水超采区综合治理,实现地下水合理开发利用和地面沉降风险可控。 

4.河湖生态治理与修复。系统整治江河流域,保护和恢复江河生态系统及功能。综合运用河道治理、清淤疏浚、生物控制、自然修复、截污治污等措施,推进生态敏感区、生态脆弱区、重要生境和生态功能受损河湖的生态修复。因势利导改造渠化河道,重塑健康自然的弯曲河岸线,营造自然深潭浅滩和泛洪漫滩,为生物提供多样性生境。因地制宜实施河湖水系联通工程,构建布局合理、生态良好,引排得当、循环通畅,蓄泄兼筹、丰枯调剂,多源互补、调控自如的河湖水系连通体系。 

5.修复海岛生态系统。开展海岛生态系统受损状况调查与评估,推进生态受损海岛的修复。实施珊瑚礁、红树林、海草(藻)床等典型海洋生态系统修复,支持海岛周边渔业资源养护,开展海岛重要自然和历史人文遗迹保护。开展鸟类栖息地保护;优先选择乡土物种,推进植被恢复与修复,防治水土流失,构建水下、海岸和岛陆层级贯通的植被景观体系。采用恢复海岸沙丘、人工补沙、木质丁坝等亲和性手段开展海岛海岸和沙滩修复。加强海岛地区环境整治,提高垃圾污水处理能力。建立海岛生态修复效果评估机制,加强对海岛整治修复的引导和管理。

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