按：山东省委常委、济南市委书记焉荣竹在中共中央政策研究室主办的《学习与研究》（2011年第10期）发表题为“推动土地转型利用 托起美好新泉城”重要文章，现将全文转载，供参阅学习。
推动土地转型利用 托起美好新泉城
土地是不可再生的稀缺资源，是集资源、资产、资本三位于一体的生产要素。在加快现代化进程中，如何促进土地资源利用与经济社会发展相协调，是关系改革发展稳定大局和子孙后代永续发展的重大课题。“十一五”以来，我市坚持把节约集约利用土地作为贯彻落实科学发展观的重要之举，大力实施新型城市化战略，认真落实最严格的土地管理制度，走出了一条由低效粗放向高效集约转型的用地新路，实现了保护耕地资源、保障经济发展、发挥土地综合效益的有机统一，为建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会又好又快发展提供了重要保证。“十一五”期间，全市生产总值、全社会固定资产投资、地方财政一般预算收入年均增长分别为13.4%、18.2%和20%，2010年建设用地亩均投资、亩均产出GDP、亩均财政收入分别比2006年增长了1.82倍、1.66倍、1.93倍。
一、贯彻落实科学发展观，确立土地综合利用新思路
济南地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，北部为黄河滩区，南部是丘陵山区，发展腹地狭窄，土地资源十分稀缺。进入“十一五”，济南的建设发展站在了新的起点上，土地资源的供需缺口越来越突出，特别是承办第十一届全运会、第七届国际园博会和京沪高铁济南西客站建设等，对土地资源的刚性需求呈现出强劲增长态势。面对土地资源供给空前紧张的状况，既要保障加快科学发展，又要坚守耕地“红线”，“地从哪里来”成为摆在全市面前的一个重大课题。市委、市政府立足人多地少、土地后备资源不足的客观现实，深入研究“十一五”时期全市土地利用的阶段性特征，积极探寻破解土地资源瓶颈制约的良方。通过调研发现，在全市土地供求矛盾日益突出的背后是大量存在的低效粗放利用的土地，特别是城市建成区土地利用很不集约、极不充分，大量宝贵的城市土地资源被白白浪费。二环路以内六层以下的建筑占了80%以上，38个集中连片棚户区和77个“城中村”占地面积约30平方公里；建成区总容积率只有1.7，与同类城市相比有较大差距；城市周边也存在大量土地利用程度较低的传统工业、仓储企业和低矮建筑。这些大量低效利用土地的存在，既使我市面临着城市转型和产业结构升级的艰巨任务，也蕴含着盘活存量土地实现大发展的重大潜力。 转变土地利用方式不仅势在必行，而且大有可为。为此，市委、市政府明确提出，破解土地制约，根本出路在于深入贯彻落实科学发展观，加强土地节约集约利用，大力推动土地利用方式从外延式扩展向内涵式集约转变，正确处理好当前与长远、保护耕地与保障发展、严格控制用地总量与优化用地结构的关系，按照控制总量、用好增量、盘活存量、集约高效的原则，坚持政府调控管理与市场配置资源相结合，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济发展，为省会经济社会又好又快发展提供强力支撑。
二、充分发挥政府主导作用，保障土地资源科学利用
土地综合利用是一项复杂的系统工程，涉及面广，内容复杂。加强政府对土地资源利用的规划、管理与调控，是确保土地综合利用效益的根本保证。我们充分发挥政府主导作用，对土地利用进行科学规划和依法管理，大力营造规范有序的土地利用环境，推进人口、资源、环境的和谐和经济社会的科学发展。
1、拓展城市发展空间，合理配置土地资源。城市土地综合利用效率取决于城市空间战略的科学性。科学的空间布局可以促使城市功能合理化，引导土地利用方向，提高土地综合利用效率。根据济南的区位特点、城市性质和发展趋势，我市确立了“拓展城市发展空间，打造现代产业体系”的总体思路，按照“一城三区”（即优化老城区，打造东部新区、西部新区和滨河新区）的空间布局，全力拉开新一轮城市建设发展的大框架。这一新的空间布局，为合理配置城乡土地资源、优化土地利用结构提供了战略依据。根据不同区域的功能定位和城市土地收益递变规律，逐步迁出城区传统工业企业、低档次物流和批发市场，对腾出的土地进行二次开发，实现资源优化配置。2006年以来，共搬迁企业275家、腾出土地8.6万多亩，用于引进现代服务业、高新技术企业和文化创意产业等高层次产业项目，土地平均利用效益提高了5倍以上。围绕举办全运会、园博会和建设京沪高铁济南西客站，从土地整合、改造和提升入手，新增建设用地23500亩，集中打造功能突出、特色鲜明、时尚大气的现代化新城区，极大地扩展了城市土地利用空间，提升了新区土地利用价值。
2、高标准编制规划，引领土地综合利用。严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，创新规划理念，科学调配城乡土地和空间资源，最大限度地节约集约用地。树立“立体规划”意识，按照“符合法律法规、符合城市规划、符合规范标准，尽量提高土地利用率”的“三符合一提高”原则，努力向空中要空间，向地下要空间，合理提高土地开发利用强度，增加公共绿地和开敞空间，减少建筑密度和用地规模，提高建筑高度和容积率，实现城市“长高、变靓”。通过推动新一轮城市总体规划与土地利用规划的“两规合一、无缝对接”，新增和调整建设用地115平方公里。同时，按照“适度超前”原则，编竣了城市综合交通、公共交通和给排水、供电、供气、供热等专项规划，为节约集约用地提供了科学依据。目前，城市规划覆盖率达到100%，城乡规划体系基本完善，真正实现了规划对科学有效利用土地的引领作用。
3、坚持依法管地，规范用地秩序。认真贯彻执行国家和省里的各项土地管理法律法规和政策，紧密结合济南实际，制定和完善了《济南市土地执法监管共同责任制》、《济南市国有土地收购储备办法》等一系列国土资源法规规章，通过建立健全源头预防体系，进一步规范了土地管理工作程序。坚持依法行政，加强土地执法工作，对违法违规用地现象“早发现、早报告、早制止”，对土地管理中存在的问题及时纠正，形成了依法管理、规范有序的用地秩序。高度重视被征地农民生活保障和长远生计问题，结合我市实际制定了《济南市土地征收管理办法》、《济南市被征地农民基本养老保险实施细则（试行）》等相关的征地政策，建立了征地补偿安置工作制度，建立完善了被征地农民的社会保障机制，提高对被搬迁房屋农民的安置补偿标准，保障了被征地农民的生活水平，依法维护了农民的合法权益。
4、科学实施宏观调控，提高土地综合效益。以用途最佳、效率最高、效益最大为目标，加强建设用地的计划管理，建立统一征地和统一储备制度，合理安排土地供应总量、结构、布局，形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的调控机制，做到“惜土如金、尽善其用”。在统筹运作方面，着眼于老城改造、东部新区、西部新城和滨河新区建设，分别组建了四个投资公司，负责规划策划方案的组织编制与协调报批、受委托办理有关国有土地收储、筹措工程资金、土地整理熟化等工作，有效整合了城市规划资源、建设资源和土地资源，形成了规划与建设、土地整理相协调的工作格局。在城市建设方面，制定了《济南市城市建设用地容积率规划管理暂行规定》，除老城有特殊要求的区域外，其他用地新审批建筑均以高层和小高层为主，原则上不再审批6层以下的建筑；在新区开发中执行“低密度、高容积率”的引导政策，鼓励各类建设项目充分利用竖向空间，最大限度地提高建筑高度、增加用地容积率。在产业发展方面，在用地审批上做到“五个不批”，即：对不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划，没有土地利用年度计划指标，没有通过建设项目用地预审，不符合投资强度、容积率等控制指标，不符合产业政策、未达到市场准入条件的项目，用地一律不批。
三、积极推进节约集约用地，挖掘土地资源最大潜力
提高土地综合利用效率，必须坚持节约集约用地，实现土地利用方式从粗放转向精细、从数量扩张转向质量提升，努力让每一寸土地都发挥出最大效益。
1、引进城市综合体建设模式，促进土地的集约化精细化利用。城市综合体作为土地功能综合开发的一种有效模式，近年来在我国中心城市迅速兴起。我们敏锐把握这一新趋向，于2009年规划了16个城市综合体项目，精心打造一批集多种功能于一身的商贸中心、金融中心、奥体中心、文化中心和枢纽中心。16个城市综合体用地面积达30多平方公里，总投资4000亿元以上，建设规模超过7000万平方米，投入使用后可吸纳100多万人就业。城市综合体建设模式的引进，不仅促进了我市土地利用从外延粗放开发向内涵精细化开发的转变，而且有效地改善了城市服务设施的质量和配套能力，实现了土地综合收益的极大提高。例如，万达广场城市综合体占地面积413.7亩，投资总额70亿元，平均容积率达3.53，投资强度每亩近1700万元，整个大商业区成熟运营后，每年可实现税收6亿多元，吸纳就业2万多人。华强高端信息服务业基地项目投资50亿元，投资强度达每亩1800多万元，作为集科技研发、电子信息、商务办公于一体的大型科技商务综合体，预计可实现年利税2.5亿元。
2、积极开发立体空间，发挥土地复合利用效能。针对老城区发育不足的问题，大力推进老城改造，积极盘活存量土地，做好城市“长高”的文章，向空间要发展、向空间要效益、向空间要土地。通过棚户区改造，不仅建设了大量功能完善的新社区，而且节约出土地6700多亩。在向上“长高”的同时，积极向下“延伸”，立体开发土地资源。商业房地产开发项目和经济适用房、廉租房、棚户区改造安置房等政府重点推进的建设项目，同步建设地下人防工程设施，预计今年年底各类地下设施达200万平方米。改建新建的大型人防工程集商业、餐饮、娱乐、停车等多种功能于一体，将土地利用率提高了两倍以上，部分实现了“双层城市”，走在了全国前列。全市人防工程设施年营业额14.5亿元，创造利税8000多万元，提供就业岗位近31000个。
3、以产业结构优化用好土地，促进土地利用从数量扩张转向质量提升。充分发挥土地利用的聚集效应，推动工业项目向高新技术开发区、济南出口加工区等10个开发园区集中，促进产业集群化和集约化发展，不断提升产业集中度。按照各工业园区功能定位，大力推进招商选资，实行“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”，优先安排战略性新兴产业项目用地，保证符合国家产业政策的大项目用地，确保优地优用。临港开发区内一个不到1平方公里的工业园就聚集了30余家高效益企业，其中世界500强采埃孚公司亩均投资强度达到812万元，亩均利税超100万元。调整优化用地结构，逐步淘汰占地多、投资少、效益差的项目，把土地转给用地省、效益好的项目，盘活建设用地存量，让土地更快、更多地发挥效益。济南高新区通过搬迁伟东置业、轻骑压铸厂等企业，置换出700余亩土地，引进了一批服务外包、现代金融、科技研发等企业，形成了高产出产业聚集区。对已经供应完毕的工业用地，经规划部门批准提高容积率的，不再加收土地出让金，鼓励企业建设多层厂房、增资扩产和技术改造，推动传统产业升级，提高土地利用率。济钢集团公司每亩生产负荷达到了1067吨，但与全国千万吨级规模的钢铁企业相比，新增建设用地不到其一半。
4、完善耕地保护制度，综合整治扩充增量土地。坚持执行最严格的耕地保护制度，始终把坚守耕地红线作为义不容辞的责任，层层签订耕地保护目标责任书，推行基本农田保护信息员制度，严格落实占补平衡、动态监管、考核奖惩等措施，确保全市549万亩耕地数量不减少、质量有提高。科学编制土地整理开发专项规划，将土地整治作为转变土地利用方式的重要抓手，坚持制度化、市场化、规模化的运作机制，大力实施土地整理复垦开发，有效增加了耕地数量，提升了耕地等级、提高了土地利用效率。“十一五”期间，全市累计投入资金7.9亿元，实施田、水、路、林、沟、渠、桥、涵统一规划和综合整治，完成土地整理复垦开发项目296个，整治土地总面积47.5万亩，新增耕地13.6万亩。治理108座破损山体，治理破损面积1540万平方米，整理造地1910亩。针对村庄布局分散，许多村庄变成“空心村”，造成大量土地浪费的问题，结合城乡建设用地增减挂钩试点工作，在尊重农民意愿的基础上，依法有序地整合旧村庄，建设新型农村社区，使分散居住的农民向社区集中居住，节约出大量建设用地资源。高新区通过改造8个旧村（居），盘活建设用地1200多亩。
四、以民生改善为目标，促进经济社会生态效益和谐统一
土地不仅是重要的生产要素，而且是人类生存的根基；土地利用不仅有经济效益，更有社会效益和生态效益。我市在土地利用过程中，立足于改善民生，把维护好、实现好、发展好群众的根本利益作为土地利用的出发点和落脚点，力求实现土地利用多种效益的最佳结合。
1、大规模实施棚户区改造，以老城区土地盘活改善民生。由于历史的原因，济南二环路内存在大量低矮破旧的棚户区，不仅严重影响城市形象、损害群众利益，也造成了土地资源的极大浪费。我们着眼于保障改善民生和提高土地资源利用水平的双赢，从2007年起，累计启动了38个集中片区和34个零星片区的棚户区改造，目前已拆迁建筑面积430多万平方米，开工建设安置房290万平方米、竣工130万平方米。通过实施棚改工程，棚户区居民户均居住面积由改造前约32平方米增加到62平方米，6万户18.3万群众告别了低洼易涝、设施匮乏、安全隐患大的平房、简易房和危旧房，已经迁入或即将迁入设施配套、功能齐全、环境优美、生活便利的新社区。对腾出的宝贵土地，没有密集用于房地产商业开发，而是优先安排各类公共服务设施和公益性设施项目，新建2600多亩绿地，新建扩建15所义务教育学校、27所幼托，并引进了绿地普利广场等一批大体量项目，不仅使土地利用率提高2-3倍以上，也极大地改善、提升了老城区的发展环境和服务功能。
2、大力度推进环境提升，以土地综合利用改善生态质量。在寸土寸金的中心城区拿出成片土地建设公园绿地，投资21亿元扩建改造大明湖，拆迁近3000户居民、21个国有单位，将景区总面积由74公顷扩大到103.4公顷，并要求周边建筑的高度与距湖面的距离成正比，使大明湖景观辐射到更大范围，实现了“还湖于民”、“还绿于民”，促进了资源节约型、环境友好型社会建设。扎实推进小清河综合治理工程，将小清河防洪标准由20年一遇提高到百年一遇，增加了130多万平方米的城市景观水面，新建243万平方米两岸绿地，建成98处群众性健身、文化、娱乐广场，并完善了桥梁、道路、电力、供水等基础设施，使区域环境和承载力明显提升，引来了众多国内外企业，昔日的“发展洼地”变成了今天的腾飞高地和开发热土。在西部新城建设中，专门规划出11.3平方公里的济西湿地公园，发展休闲旅游、科普教育、生态环保，打造济南的生态文化教育休闲区，人与自然和谐共存的生态乐园。
3、提高土地利用效率，以用地方式转变加快经济发展方式转变。土地利用方式的转变，对经济结构的战略性调整起到了重要的推动作用。在有限的土地资源上，我市坚持不安全的发展不要，不稳定的发展不要，效益低下的发展不要，浪费资源、牺牲环境的发展不要，劳民伤财的发展不要，通过大力发展高新技术产业、战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业，推动了经济又好又快发展。截止到2010年，全市生产总值达到3910.8亿元，“十一五”期间年均增长13.4%；地方财政一般预算收入266.1亿元，年均增长20%。三次产业比例由2006年的6.7:46.1:47.2调整为5.5:41.9：52.6，现代服务业占第三产业比重达到44.6%，高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重达到41.5%。初步形成了以服务业为主导、先进制造业为支撑的现代经济形态，全市经济社会大步走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路。