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农村不动产登记:明晰权利补足短板


来源:2017-03-15《中国国土资源报》 发布人:国土资源部不动产登记中心 佟绍伟 发布时间:2017-03-15

  政府工作报告将加强产权保护制度建设列为2017年重点工作任务之一,强调加快完善产权保护制度,依法保障各种所有制经济组织和公民财产权;稳步推进农村集体产权制度改革,赋予农民更多财产权利。本期约请有关专家,就农村不动产登记与土地产权保护进行详解——

  农村不动产登记制度是一个巨大的系统工程,主要包括三大部分:一是农村不动产权利制度,二是农村不动产登记制度,三是农村不动产救济制度。其中,农村不动产权利制度是农村不动产登记制度的前提,没有完善的农村不动产权利制度,农村不动产登记簿就会失去其记载的对象。而农村不动产权利救济制度则是农村不动产登记制度的保障,在发生权利损害和权利纠纷的时候,如果不能得到有效救济,农村不动产登记的功效就会大打折扣。

  应该说,农村不动产登记制度目前已经形成比较完备的程序和办法,初步形成了比较完善的各项制度,但农村不动产权利制度和农村不动产权利救济制度依然是其中的短板。对此,建议有关方面按照中央关于保护产权的要求,对上述两方面给予足够的关注,以补足短板,充分发挥农村不动产登记的功效。

  对于村、组集体土地,必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权,合理确定农民集体成员资格,赋予集体土地所有权完整的权能。

  完善集体土地所有权 明确权利主体代表赋予完整权能

  农村不动产登记对于明晰和保护广大农户的不动产权利,促进农村生产力发展,提高农村社会治理能力,意义重大而深远。当前,深入推进农村不动产登记工作,需要着力把握以下几点:

  进一步落实乡(镇)、村、村民小组三类农民集体土地所有权主体

  长期以来,关于集体土地所有权应该确定给乡、村,还是村民小组的争论,是一个认识上的误区。事实上,无论是乡(镇)农民集体、村农民集体,还是村民小组农民集体,都有属于自己的土地,而且边界十分清晰。

  在人民公社时期,实行三级所有,队为基础的管理体制,土地的所有权以基本核算单位为基础划定。其中,90%左右的地区以生产队为基本核算单位。在这一情形下,绝大多数土地属于生产小队所有,但生产小队所在的生产大队和人民公社也拥有少量土地。

  与此同时,不超过10%的地区以生产大队为基本核算单位。在这一情形下,已经不存在生产小队,绝大多数土地属于生产大队所有,但生产大队所在的公社也拥有少量土地。

  此外,完全以人民公社为基本核算单位的极少,全国总共不超过100家。在这一情形下,生产小队和生产大队都不复存在,土地完全属于人民公社所有。上世纪80年代初期,人民公社解体。随着公社改成乡(镇),生产大队改成村、生产小队改成村民小组,原人民公社、生产大队和生产小队所拥有的土地,也就相应地改为了乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有。

  实行第一轮家庭承包时,土地属于村民小组农民集体的,就以村民小组为单位平均分配土地;土地属于村农民集体的,就以村为单位平均分配土地。虽然许多地方由于村民小组的机构不健全,由村委会代为发包土地,但是土地仍然以小组为单位平均分配,土地的所有权仍属于村民小组。

  因此,不存在农民集体的土地到底应当确定给乡(镇)、村,还是村民小组的问题,是谁的土地就应当确权给谁。当前最大的问题是,有的地方还没有将本属于村民小组农民集体的土地确权给村民小组农民集体。下一步,随着农村不动产统一登记工作的逐步实施,要全面落实好村民小组农民集体的土地所有权。

  明确农民集体所有权主体代表

  但是,取消人民公社后,虽然将原人民公社、生产大队、生产小队的行政管理职能剥离到了乡(镇)政府、村委会和村民小组,但绝大部分地区未建立相应组织来代表行使土地所有权,乡(镇)农民集体土地的所有权由乡(镇)政府行使,村集体土地的所有权由村委会行使,村民小组农民集体土地的所有权要么由村委会越权行使,要么无人代表行使。虽然有的地方建立了农工商公司、经济合作社等组织代表行使土地所有权,但这些组织的实际负责人仍是乡(镇)政府领导和村委会干部。

  因此,有效解决集体土地所有权代表问题,必须真正实行政社分离、政经分离。对于村、组集体土地,必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权,而不能由作为行政主体的村委会或村干部行使。

  明确界定农民集体成员的资格

  明确集体土地所有权主体,确定集体土地所有权主体代表,前提是必须明确农民集体成员资格,着重解决两方面问题:

  一个是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。农民集体成员是经济组织的成员,而村民是行政组织或社区组织的成员,完全是两个不同意义上的概念,不能混同。在人民公社时期,由于人口的非流动性,将农民集体成员身份等同于村民身份不存在什么问题,但是,在当前条件下已行不通,因为村民不一定是集体成员。因此,《土地管理法》和《农村土地承包法》中关于集体土地所有权的行使需要村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的规定,显然存在着逻辑错误。应该规定为,集体土地所有权的行使由农民集体会议2/3以上成员或者2/3以上集体成员代表同意。退一步说,村民会议也不能决定乡镇和村民小组农民集体的土地所有权。

  另一个是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格,死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题,在实践中长期未得到解决。在部分经济发达地区,为了不丧失成员资格,甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此,必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则,集体土地所有权就无法正确行使。

  明确界定集体成员的权利内容和行使方式

  尽管明确了农民集体土地所有权主体,确定了所有权代表,规定了集体成员资格的取得与丧失,但是,如果不明确界定其权利,还是谈不上所有权的充分实现。因此,应当在立法上对集体成员的权利内容和行使方式进行明确界定。一方面,保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、四荒地拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权。另一方面,明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式,逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度。与此同时,还要规定成员权受到侵害时的救济制度。

  赋予集体土地所有权完整的权能

  从法理上讲,所有权应当包括占有、使用、收益和处分的权能。但是,现在的集体土地所有权缺乏处分和收益权能,不能称之为真正意义上的所有权。最为典型的是集体土地须征收为国有后才能进入市场。这也成为产生小产权房和违法用地的主要原因之一。因此,必须按照党的十八届三中全会决定中有关征地制度改革和集体经营性建设用地流转的要求,尽快修改宪法、民法通则、物权法、土地管理法等法律法规中的有关规定,赋予集体土地所有权完整的权能。

  要明确土地承包权人和土地经营权人的权利义务,平衡好双方利益;按照同地同权原则合理规定集体经营性建设用地使用权的期限和转让、出租、抵押的权利。

  完善集体土地使用权 从权利主体与客体、取得与丧失、内容与限制等方面予以明确

  随着农村经济社会的发展,在农村集体土地所有权的基础上,分离出许多集体土地使用权,包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性用地使用权、集体公益性用地使用权、自留山自留地使用权、集体四荒地使用权等等,都需要从权利的主体与客体、取得与丧失、内容与限制等方面尽快予以明确。

  明确土地经营权

  中央已经决定实行农村集体土地三权分置,也就是实行集体土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分离,土地经营权可以转让、出租、抵押。对此,一方面要明确集体土地所有权人的权利和义务,杜绝非法干涉或放任土地经营权的流转,以避免集体土地所有权人和土地承包权人承受不必要的损失。另一方面,要适当延长土地承包期。第二轮土地承包还有十年就要到期,对于这样短的时限,受让人不会有动力受让,承租人不会有动力承租,或虽然承租但无动力增加投入,金融机构也不愿意放贷。此外,要明确土地承包权人和土地经营权人的权利义务,平衡好双方利益。

  明确集体经营性用地使用权

  首先,要明确集体经营性建设用地的所有权,不能出现甲农民集体流转了乙农民集体的经营性建设用地的情况。其次,要按照集体土地与国有土地同地同权的原则,比照国有土地使用期限,合理规定集体经营性建设用地使用权的期限和转让、出租、抵押的权利。再次,要明确集体土地所有权人与集体经营性建设用地使用权人之间、集体经营性建设用地使用权转让双方之间的权利义务。

  明确宅基地使用权

  首先,要明确宅基地使用权人的主体资格,明确家庭成员各自对宅基地拥有的权利。其次,对宅基地的转让、出租、抵押等行为作出明确的规定,建议适应农业现代化和城市化的发展,适当予以放宽,以便于农户取得生产所需要的流动资金和进城创业所需要的资本。再次,要明确集体收回宅基地的条件,以防止宅基地闲置浪费。其他诸如自留山及自留地使用权、集体四荒地使用权、集体公益性建设用地使用权等,也都应该作出相关的 明确规定。

  无论是集体土地所有权还是集体土地使用权,各类农村不动产权利都要一律平等保护,在受到侵害时都能得到及时、合理、充分的救济。

  完善权利救济制度 保护合法的不动产权利不受侵犯

  有权利就要有救济是民法的基本原则,否则权利就不会成为真正的权利,只是停留在不动产权利制度里的法律宣言和不动产登记簿里的摆设。因此,必须在建立农村不动产权利制度和农村不动产登记制度的基础上,建立完善的农村不动产权利救济制度。不论是集体土地所有权还是使用权,各类农村不动产权利都要一律平等保护,在受到侵害时都能得到及时、合理、充分的救济。该排除妨害的要排除妨害,该返还土地的要返还土地,该恢复土地原状的要恢复土地原状,该赔偿的必须承担赔偿责任,该承担刑事责任的必须承担刑事责任,切实保护合法的不动产权利不受侵犯。

  当前,不动产权利救济制度处在五龙治水的状态:房屋所有权的争议直接由各级法院受理,土地承包经营权争议采取仲裁的方式,海域使用权争议由海洋部门先行调解然后再诉至法院,而其他土地的权利发生的争议则分别由土地、林业、草原等部门先行调解,调解不成下达处理决定,对处理决定不服再诉至法院。这种状态如不能尽快予以解决,不但不利于不动产权利的保护,也会影响农村不动产登记工作的质量。

  综上所述,农村不动产登记工作不仅仅是登记本身,其更深层的问题是农村不动产权利制度和农村不动产权利救济制度的建设问题。否则,即使不动产登记程序再合理再科学、登记结果再准确,其功效也会大打折扣。(作者单位:国土资源部不动产登记中心)

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